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辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理
2019年08月30日 16:05 来源:光明日报 作者:郁建兴 字号
关键词:基层政府;治理;基层社会;基层;地方政府

内容摘要:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从纵向看,国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理;从横向看理解国家治理的三个维度国家治理在广义上涵盖对国家一切事务的治理,等同于治国理政。广义的国家治理同时涵盖了纵向、横向、时间、空间等四个维度。

关键词:基层政府;治理;基层社会;基层;地方政府

作者简介:

  全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从纵向看,国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理;从横向看,国家治理体系包括国家治理和社会治理。当前,学术界和实务界对国家治理、地方治理、基层治理、社会治理四个概念及其关系的认识还比较模糊,甚至误用,在一定程度上导致各治理主体不甚清楚自己的治理边界,不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。由于国家治理是这四个概念的结合点,因此本文拟从国家治理入手对四个概念进行辨析。

  理解国家治理的三个维度

  国家治理在广义上涵盖对国家一切事务的治理,等同于治国理政。广义的国家治理同时涵盖了纵向、横向、时间、空间等四个维度。在纵向上,涵盖从中央到地方,再到基层以及组织、个体层面的治理;在横向上,涵盖政府、市场、社会等领域的治理。在空间范围上,涉及东中西等不同地区、不同省市县的协调与管理;在时间维度上,涉及从宏观上制定当下和未来的发展战略。

  当国家治理与地方治理、基层治理同时出现时,国家治理主要指提供全国性公共产品和承担跨区域协调治理的职能。全国性公共产品包括国防、外交、国家安全、货币、法治环境、宏观调控政策、基本公共服务等,这类公共产品为公民人人均等享有,且不具有排他性和竞争性。同时,由于区域之间是平级关系,跨区域治理或区域协调发展往往需要高层级政府计划、指挥、协调、控制,这也是国家治理的应有之义。

  当国家治理与社会治理同时出现时,这里的“国家”指“state”,即政治联盟或拥有公共权力的机构,而不是民族国家“nation”,后者是广义的国家,包含了社会。国家治理主要指政党治理、政府治理、政社关系等三个层面。国家与社会划界而治,同时国家在社会失灵时发挥元治理作用。

  地方治理的承上启下功能

  我国“地方政府”所指称的范围在学术界存在不同认识。对中央来说,省以下的政府都是地方政府。但实践中,地方政府以下还存在基层政府。故此,学术界通常把确定基层政府范围作为确定地方政府范围的前提。目前主要有两种看法:一是认为基层政府指乡镇一级政府,由此地方政府是指省市县三级政府;也有学者将县级政府归入基层政府,由此地方政府指省市两级政府。笔者认为,确定何谓地方政府,判断标准应为这一主体的主要职能定位。

  省级政府的职能是贯彻落实中央重大战略部署,推进重大项目落地实施;促进产业转型升级,优化营商环境;促进地方市县均衡、协调发展;监督指导考核下级政府贯彻落实工作情况等。市级政府的职责是适应工业化和城镇化发展需要打造区域中心城市,发挥区域中心城市经济增长极辐射腹地的效应,促进区域协调发展。2015年3月15日,十二届全国人大三次会议对立法法作出修改,规定所有设区的市均具有立法权,进一步加强了设区的市在辖区顶层设计、统筹兼顾的能力。经过对省市年度部门职能工作目标内容分析,其关键词涉及“贯彻落实”“统筹协调”“全面”“加强、强化、加快、促进、推动、深化”“监督、指导、考核”等。由此可知,省市两级政府的主要职责是承上启下、统筹地方协调发展。省市政府的工作主要是组织对组织,即向上、向下处理政府间关系,它们几乎不直接面向市场和社会主体提供具体服务。基于此,将省市两级政府界定为地方政府更为合适。

  基层治理直接面向民众

  基层治理是国家治理、地方治理的微观基础。将乡镇政府界定为基层政府是惯例,将县级政府界定为基层政府、将县级以下社会界定为基层社会,除了前述法定职能,还有以下理由。其一,根据宪法第107条和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,县级以上各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。由此可知,县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府,是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的“一线指挥”。其二,城市街道是县(区)级政府的派出机关,不是一级政府。如果将基层政府局限于乡镇一级,在城市街道则没有对应的一级政府。同时,目前很多乡镇职能部门推行垂直管理改革,特别是在乡财县管之后,乡镇一级政府财政自主权和资源配置能力被大大削弱。

  乡镇政府是传统意义上的基层政府,其主体责任本应是社会治理,但农村税费改革之后,不少地方乡镇政府职能逐渐从原来管理基层社会变成招商引资、发展经济,在一定程度上忽视了民生保障和社会治理。近年来,为强化乡镇一级政府(含街道)的社会治理能力,各地进行了一些有益探索,如北京“街道吹哨、部门报道”、浙江“四个平台”下沉等。2019年5月,中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,明确提出“提升街道党(工)委统筹协调能力”“推动街道党(工)委聚焦主责主业,集中精力抓党建、抓治理、抓服务。直辖市、副省级城市、省会城市及经济社会发展水平较高的城市,应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务,暂不具备条件的可先在中心城区实行,再逐步推开”。6月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,提出“充分发挥乡镇服务农村和农民的作用,加强乡镇政府公共服务职能,加大乡镇基本公共服务投入,使乡镇成为为农服务的龙头”。可见,改革趋势已经很明显,即逐步弱化甚至取消街道、乡镇招商引资职能,强化其社会治理、民生保障的职能。

  社会治理重心在基层

  社会治理具有两层内涵,即社会治理体制和具体社会事务治理。根据党的十九大精神,新时代我国社会治理体制的内涵是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”;当社会治理意指具体社会事务治理时,在大部分时候,社会治理与基层治理是重合的,即基层社会治理。

  党的十九大报告指出,“推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。推进改革发展稳定的大量任务在基层,推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层,推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。城乡、社区是社会的基础单元,是各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点,因此,具体社会事务治理主要指基层社会治理,社会治理概念约等于基层治理概念。

  治理层级越高,治理目标应越侧重于公平性、合法性;治理层级越低,治理目标应越侧重于社会效率。因此,国家治理强调人人均等享有公共产品,以及实现地方治理、区域治理之间的协调,这决定了国家治理主要致力于提供统一的体制机制和政策体系;基层社会治理要兼顾国家治理的统一性,但更重要的是强调“地方性”,即必须在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此,在具体社会事务治理中,要放权让基层自行探索,而不能武断地直接“设计”,以实现基层社会既规范有序又充满活力。

  (作者:郁建兴,系浙江大学公共管理学院院长、社会治理研究院院长,教育部长江学者特聘教授)

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